ישראל משתנה במהירות – בניינים מתרוממים במקום שיכונים מתפוררים, שכונות ישנות מקבלות חיים חדשים, והמרחב העירוני עובר מהפכה של ממש. תהליכים של התחדשות עירונית הפכו בעשור האחרון לאחד הכלים המרכזיים בהתמודדות עם משבר הדיור, עומסי התחבורה, וצורך הולך וגובר בתכנון עירוני חכם וצודק.
בכתבה זו נדבר על המקורות ההיסטוריים של ההתחדשות העירונית, ההבדלים בין תמ"א 38 לפינוי-בינוי, הרגולציה המשתנה, והאתגרים שמלווים את הדרך קדימה.
מהי התחדשות עירונית ולמה היא נדרשת?
התחדשות עירונית היא תהליך של שיפור ושדרוג אזורים בנויים קיימים – שכונות, רחובות, ולעיתים גם מתחמים שלמים בעיר. המטרה המרכזית היא לשפר את איכות החיים של התושבים, לחזק מבנים ישנים, לחדש את התשתיות העירוניות, ולהתאים את הסביבה לצרכים חברתיים, כלכליים ובטיחותיים של המאה ה-21.
בישראל, כמו במקומות רבים בעולם, מדובר באחד הכלים המרכזיים להתמודדות עם מצוקת דיור, צפיפות אורבנית והזנחה של אזורים ישנים.
שורשים היסטוריים: הרעיון כבר בן מאות שנים
למרות שהמונח “התחדשות עירונית” הפך לחלק מהשיח האזרחי והנדל"ני בישראל רק בעשורים האחרונים, המהות של הפעולה הזו קיימת כבר מאות ואף אלפי שנים. ערים עתיקות כמו רומא, פריז ולונדון חוו תהליכים של הריסה ובנייה מחדש כדי להתאים את עצמן לשינויים דמוגרפיים, ביטחוניים וכלכליים. כבר אז הבינו שלעיר חיה ודינמית אין ברירה אלא להתעדכן ולהשתנות.
המאה ה-20: תחילתה של התחדשות עירונית מודרנית
במאה ה-20, במיוחד לאחר מלחמת העולם השנייה, מדינות רבות במערב התחילו לפתח מדיניות רשמית של שיקום ערים. בארצות הברית, למשל, חוק הדיור הפדרלי משנת 1949 איפשר לרשויות מקומיות להרוס שכונות שלמות שנחשבו מוזנחות ולבנות מחדש מבנים חדשים, רחובות רחבים ותשתיות מודרניות.
עם זאת, המהלך לווה בביקורת חריפה. לעיתים קרובות, פרויקטים של התחדשות עירונית בארה”ב גרמו לפינוי אוכלוסיות מוחלשות, ניתוק קהילות והריסת מרקם חברתי קיים.
באירופה, לעומת זאת, הגישה הייתה מתונה יותר. לאחר ההרס הנרחב של מלחמת העולם השנייה, המדינות שמו דגש על שיקום ושימור. בשוודיה לדוגמה, פרויקט ההתחדשות של מרכז שטוקהולם בשנות ה-50 וה-60 נחשב למודל מתון שכלל גם הריסה אך גם שיקום תשתיות קיימות ושימור מבנים היסטוריים.
התחדשות עירונית בישראל: מהשיקום אל הפיתוח
בישראל, התהליך החל לצבור תאוצה בשנות ה-70 עם תוכנית "שיקום שכונות" שיזמה המדינה. מטרתה הייתה לשפר את איכות החיים בשכונות ותיקות ומוחלשות, בעיקר באמצעות השקעה בתשתיות, בחינוך וברווחה. עם השנים, התברר שמדובר במהלך מוגבל בהיקפו וביכולת ההשפעה שלו על המרחב העירוני הכולל.
המהפכה האמיתית החלה בשנות ה-2000 עם כניסתה של תוכנית תמ”א 38 – תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים מפני רעידות אדמה. אף שהתוכנית נועדה לתת מענה בטיחותי בלבד, היא הפכה במהרה לכלי כלכלי עבור יזמים, במיוחד בערים במרכז הארץ. המשקיעים מצאו בה דרך להוסיף קומות חדשות לבניינים ישנים, למכור דירות נוספות ולקבל תשואה גבוהה, בעוד הדיירים נהנו מממ”ד, מעלית, מרפסת ושדרוג הבניין.
המעבר לפינוי-בינוי: פתרון כוללני
בעוד שתמ"א 38 טיפלה ברמת הבניין הבודד, הפתרון שנחשב כיום למקיף יותר הוא פרויקטים של פינוי-בינוי. מדובר על תהליך שבו הורסים כמה בניינים ישנים ובמקומם בונים מגדלים חדשים, תוך שילוב שטחים ציבוריים, גינות, מבני חינוך, תחבורה ותשתיות מתקדמות.
המדינה הכירה בצורך לקדם תכנון כולל ולכן הקימה את הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית בשנת 2016. הרשות אמורה לרכז פרויקטים, לייעל תהליכים תכנוניים, לסייע במימון ולהנגיש מידע לדיירים. למרות הכוונה הטובה, ישנה לעיתים ביקורת מצד דיירים על ניתוק בין המדיניות לבין המציאות בשטח.
תמ”א 38 מול פינוי-בינוי: שני מסלולים, גישות שונות
בעוד שתמ”א 38 התחילה כמענה נקודתי עם יתרונות לדיירים, היא לא סיפקה מענה לעיר כולה – לא תכנוני, לא תחבורתי ולא חברתי. יתרה מכך, היא העמיקה את הפערים בין ערים חזקות (כמו תל אביב ורמת גן) לבין ערים שבהן אין כדאיות כלכלית לפרויקטים כאלה.
פינוי-בינוי, לעומת זאת, מתייחס למתחם שלם ומחייב תכנון עירוני רחב – עם פתרונות תחבורה, חינוך, שטחים ציבוריים ושילוב של דיור בר-השגה. כיום, יותר ויותר עיריות מבקשות לקדם תוכניות כאלו, ולעיתים אף יוזמות אותן בעצמן.
הרגולציה מתפתחת – אבל גם הקשיים
במהלך השנים עברו החוקים הקשורים להתחדשות עירונית עדכונים רבים. לדוגמה, האפשרות לאכוף פינוי גם כאשר רק 67% מהדיירים מסכימים (לעומת 80% בעבר), או חובת מתן ערבויות לדיירים מצד היזם. במקביל, נכנסו לתוקף תוכניות כמו "חלופת שקד" שמאפשרות הריסה ובנייה מחודשת גם בלי תמ”א 38, ותכניות מתאר עירוניות חדשות שמהוות בסיס לחידוש שכונות שלמות, על חלופת שקד נרחיב בכתבה נפרדת.
אז לאן ממשיכים?
ההתחדשות העירונית בישראל רק בתחילת הדרך. עם העלייה במחירי הדיור, הביקוש לגור באזורים מרכזיים, והצורך לשפר תשתיות עירוניות – התחום צפוי להמשיך ולהתפתח. האתגר המרכזי יישאר שמירה על האיזון בין התחדשות לבין צדק חברתי, בין פיתוח נדל”ני לבין צורכי הקהילה.
תודה לעו"ד רותם מוקד מלשכת המארגנים על השתתפות בכתיבת המאמר ולצוות התחדשות בקליקה.
2 תגובות
בתור דיירת בבניין שעובר פינוי-בינוי אני יכולה להגיד שהדרך לא קלה, אבל הכתבה מדייקת: יש הרבה יותר תמיכה ממה שהיה פעם.
עוד כתבה יפה שמסתירה את העובדה שדיירים פשוט נלחמים שנים מול יזמים. תכתבו גם על מה לא עובד.